「環境影響評估制度問題之探討」研究成果
National Taiwan University: PLES HOME > 推動研究

本研究發現行現環境影響評估制度具有公共參與的方式及程序不夠明確、環境影響評估通過後的監督及追蹤執法赤字偏高、所作成的環境影響評估不受信賴、公民監督無法落實等問題。之所以會有這些問題,最為根本的病因在於現行法採用集中審查制、否決權制、政策納採及公共監督不足。有些問題的解決可以透過法釋義學的方法加以補足,有些則非採取修法不可。本研究提長期出制度興革的方向及短期立即可行的措施以供建議。
1. 制度興革的方向
1.1 由各決策機關承擔環評責任
為使每一個開發行為目的事業主管機關能切實關懷環境,環境影響評估應由核發執照的目的事業主管機關進行,並接受各機關以及社會監督。修法的作為上可將環境影響評估法第2條中的主管機關刪除,並對第3條、第6條、第7條、第10條至第13條、第16條、第18條及第19條等條文配合此等意旨修改。
1.2. 強制各機關考量環境因素
由於制度上要求行政機關在做決定時要考量環境因素,因此應修改環境影響評估法第6條規定,使開發單位繳交規費,並由各主管機關委任環境工程顧問公司進行環境影響評估,並配合修改同法第7條之規定。此外,並刪除環境影響評估法第14條之規定,以落實各機關本諸行政程序法之意旨,綜合考量各種事項進行決定。
本於這樣的考量,也應對環境影響評估法第18條及第19條中有關環境追蹤條文做配套的修改,由各主管機關負責執行,以落實責任政治的要求,並釐清機關間管轄事務不明的問題。
1.3. 強化政策納採的功能
公共參與及資訊公開皆係行政程序中正當程序重要一環,環境影響評估屬行政程序之一種,也須符合正當程序之要求。對適切決策的作成而言,公共參與可說是最重要的正當程序要件。在環境影響評估程序面制度設計上,要使公共參與受到重視,必須使人民得對環境影響評估程序發生實質影響力。為了因應過遲參與的問題,應嚴肅檢討是否要有第一階段環境影響評估,並對第8條以下之規定本於使人民即早參與,及參與司法化的意旨重新檢討。
除此之外,因公共參與要能發揮實質效果之前提,在於政府機關適當地將政府資訊公開予人民知悉,在人民能夠充分掌握必要資訊的前提下,公共參與才有實質意義。因此,政府資訊公開乃係人民得以有效參與環境影響評估之必要條件。就環境影響評估之正當程序而言,公共參與及資訊公開兩者缺一不可,在制度設計及實務運作上,皆須妥適規劃。也因此,可重新檢討政府資訊公開法之規定,視此等一般性的立法是否足以支應環境影響評估參與高度仰賴資訊需求的要求。倘若答案為否定的,即可參酌國際上的條約將特別的資訊公開規定增訂入環境影響評估法之中。政府機關也應對公共參與及資訊公開採開放態度,這也有賴環境教育的落實。相信有種種機制的調整與配合,環境影響評估之正當程序要求方能有效落實。
            1.4. 落實公共監督
現階段環境影響評估立法對於公民監督並未與台灣社會民主化、對環境重視等變遷做銜接,制度上也未有所因應,使公民監督的量能無法在體制內發揮效能。除了前述公共參與及其配套機制應重新檢討與修正外,也應體認到環境訴訟的目的與傳統權利保護為目的的訴訟有不同的要求,將行政訴訟法的規定與環境影響評估訴訟做對比,檢討現行行政訴訟法的規範是否足以支應環境影響評估的制度需求。當中尤其應予注意者,在於訴訟程序的進行是否要傾向於職權主義、法院是否要主動調查證據、如不主動調查證據,舉證責任應如何分配等問題。如既有的行政訴訟法不足以支應環境影響評估制度的需求,即應考量於環境影響評估法上另外訂定行政訴訟法的特別法,以確保對環境影響評估運作的監督。此外,在公民訴訟的當事人適格上,也可將環境影響評估法第23條第8項中「『受害』人民」的「受害」刪除,以落實公民訴訟的意旨。

          2.立即可行的措施
長遠而言,為健全環評制度的運作,整體修法是必要的,但在未進行修法前,也可以法解釋的方法使制度盡可能發揮我們所期待的功能。以下,本研究即對此分別加以說明。
2.1. 落實「實質環保機關」的理念
在現代憲政體制的運作之下,不論是行政機關的政策決定或立法機關所為重大政策的決議,都或多或少會影響到環境。也因此,不論政策的擬定或開發行為的施行,在做決定之前都應該要對環境影響的程度有所考慮,才能讓決策的納採更為廣泛,增加決策納採的深度,使決策的正確性及正當性都可經由廣泛納採的程序,得以大為提升。本於這樣的考量,在制度的設計上,應使各個機關在進行決策時,都應該注意到其決策行為對環境的影響。然而,現行法採用集中審查制及否決權制的結果,使得開發行為誤以為自己不須考量到決策對環境的影響。這無疑是對制度的誤解。
       從行政程序法及環境影響評估法的立法意旨出發,本研究以為在未符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」所訂規模的開發行為,由於環境的價值未經任何行政程序的顧及,本於行政程序法立法目的在擴大決策納採、追求程序正義及決策民主正當性的考量。同時,行政程序法具有總則性立法、通則法、普通法的性質,在解釋上,目的事業主管機關仍應本於行政程序法的規定進行決策程序。目的事業主管機關在進行決策時,也理所當然地應將對環境的影響涵蓋在內。至於要採用行政程序法中何種程序,則不可一概而論,應具體衡量對環境影響的大小、涉及人民範圍的廣狹、所涉人民基本權的種類、涉及基本權的強度、程序費用及保護環境利益的合比例性等事項加以選擇。另一方面,即使經過環境影響評估程序,目的事業主管機關也應體認到行政程序法的精神,仍然必須要考量到對環境的影響,仔細考量環境影響評估審查結論的內容,並綜合衡量所有的事項作成決定。在此等立法目的的追求上,即便環境影響評估審查結論為「通過」或「有條件通過」,目的事業主管機關也同樣應綜合衡量所有事項,而不一定要發給開發單位開發許可。
2.2. 增加聽證的運用
現行環境影響評估法中,最為嚴格的公共參與程序當屬「公聽會」一項。但實際上,此等公聽會程序也是環境主管機關因應行政程序法立法對聽證有強烈的程序要求,為避免將來的環境影響評估程序均須進行聽證,而於20031月將舊法的「聽證會」修改為「公聽會」。
如此一來,現行環境影響評估法的規定反而降低二階環境影響評估中公共參與的機會。這樣的修法也更坐實了環境影響評估法在法律的層次上,對於程序相對人或利害關係人的程序參與保障顯然比不過行政程序法的指摘。
本研究以為,主管機關可對既有「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」做更細緻的規定,明定何等開發規模的開發行為應進行聽證程序,針對影響層面廣泛重大的開發行為,在環評程序上值得借用較完整與嚴謹的聽證程序以釐清爭議的課題,藉以引導目的事是業主關機關在決策時的環境考量。再搭配下文中的參與時點,於行政命令中一併配套,藉以強化決策的環境考量與公共參與的實效性。除此之外,在實際的運作上,本研究也建議可以參酌美國學者所提出的「公益代表模式」做更進一步的細緻化。在此模式下,可由私人律師及私營公司代表公益參與聽證程序,並對特定的議題進行理性的論辯,並具體反應於決策之中,以擴大決策的納採內容,幫助決策的作成盡可能正確。
2.3. 強化環境影響評估程序參與的實效
在未修正環境影響評估法的情況下,環境主管機關可以行政命令強化公共參與的機會,並確保以參與落實環境影響評估制度的功能。以下,本研究提出幾個具體的方向以供參考。
         (1) 參與時點的提早
目前制度下,人民在第一階段環境影響評估時幾乎沒有參與的機會,與參與應從前階段即有機會進入程序的法理背道而馳。因此,有必要以行政的手段擴大人民在決策的前階段參與的機會。
在現制下,較有可能的機會僅僅在環保署的網路平台上表達意見,但此等平台上所發表的意見畢竟不具法律效力,也無法真正影響決策的作成。因此,如以之做為參與手段的一環,也可明定行政機關有回應人民意見的義務,並將意見納入成為決策作成的考量,具體地回覆人民的意見,以強化參與的效力。
          (2) 參與期日及議題的預告
現行制度下,不論是範疇界定會議或公聽會,都將所有的議題集中於同一個期日內進行。人民在進入程序之前,無法確實知悉所要討論的爭點何在,導致無法事前加以準備,難以發揮參與擴大政策納採及公共監督的功能。因此,主管機關可進一步自我要求,於程序進行前相當期日先行公布開發行為的實體爭點,以及所要進行程序的時間及地點。此等期日的訂定,也要顧及到使人民有充分的時間做準備。相信透過此等類似司法的程序設計,可以提升公共參與的效能。
           (3) 參與的效力
人民的參與,本即要求要使其意見可以影響決策的作成,否則人民的參與將淪為形式,而不具有意義。是以,主管機關在具體作為時,雖然未有明文規定,也應本於此等法理上的要求,依照制度本旨及立法目的解釋並執行法律。本此,行政機關作成決策時,如不採用人民的意見,或認為此等意見有所偏頗,即應對所有的意見逐一回應,以使人民的意見獲得尊重。此等作為,也是參與的本旨,本無須法律或命令明文。法院進行審查時,也應瞭解到制度的本旨及憲法上正當法律程序的要求做成正確的法律解釋,以之為不成文的規定進行審查。如此,當可確保執法的合法性,也可使環境影響評估制度的功能有發揮的機會。
2.4. 強化環境影響評估的公共監督
司法的監督也不失是公共監督的一環。當中尤以公民訴訟條款為代表性的制度。法院在解釋環境影響評估法第23條第8項及第9項的公民訴訟條款時,也應體認到環境為公共財的特性,也因此,要有更多公共監督的量能挹注,避免公共財受到過度的破壞。本此,法院不應以傳統權利保護的思維來害及公民訴訟制度量能的發揮。如將條款中的「受害人民」與權利保護必要的當事人適格劃上等號,就是不符合立法目的的解釋。是以,本研究以為應將此等文義放寬,只要原告起訴時釋明其權利有受損害之虞,即可通過審查而進入實體裁判。
除此之外,現行法院對實體事項較為重視,也可能導致許多不可逆性的環境破壞無法獲得救濟。因此,法院應嚴肅面對暫時權利保護的制度,具體考量到「被保全的權利」及「保全必要性」兩項因素。在決定時,也應負更大的說理義務,以此等義務來確保法院與人民有更多對話的機會。又在目前實務的運作下,對於程序權的保障較為缺乏,包括資訊的公開,受到行政程序法第174條的影響,法院傾向保守面對。如此,也將間接對環境影響評估的運作有不利的影響,無法確保本屬程序規定的環境影響評估法中人民所應享有的程序權。
是以,本研究也建議法院應循學理上的看法,對行政程序法第174條作限縮解釋,以使環境影響評估的「程序」事項也能獲得即時的司法救濟。此等事項,在在考驗法院於面臨具體個案時解釋及適用法律的功力。在面對許多既有行政訴訟法體系無法處理的問題時,也有待立法部門於環境影響評估法中進一步地進行細緻的立法工作。